案情概要

 

　　2009年7月23日，A石料廠與B縣國(guó)土資源局簽訂《采礦權(quán)出讓合同》，同月27日交清采礦權(quán)價(jià)款，取得位于B縣某石灰?guī)r采礦權(quán)。2017年4月6日，B縣國(guó)土資源局向A石料廠頒發(fā)《采礦許可證》，該證載明有效期為2017年4月6日至2018年4月6日。

 

　　2018年3月28日，A石料廠在采礦權(quán)證有效期屆滿30日前，向B縣國(guó)土資源局提交采礦權(quán)延續(xù)登記申請(qǐng)，B縣國(guó)土資源局未作回復(fù)。

 

　　2018年6月13日，B縣國(guó)土資源局以A石料廠越界開(kāi)采為由，向A石料廠作出行政處罰決定書(shū)。

 

　　2018年12月12日，B縣國(guó)土資源局向A石料廠作出《關(guān)于A石料廠<關(guān)于再次申請(qǐng)加快辦理采礦許可證延期的請(qǐng)示報(bào)告>的復(fù)函》，內(nèi)容為：“你礦存在越界開(kāi)采行為，并就我局對(duì)你廠越界開(kāi)采行為處罰決定未履行，故對(duì)你廠提出辦理采礦許可證延期申請(qǐng)不予受理，資料退回。”

 

　　后，A石料廠向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求判令：第一，確認(rèn)與B縣國(guó)土資源局采取權(quán)延續(xù)申請(qǐng)不予受理的行為違法；第二，要求B縣國(guó)土資源局為其辦理采礦許可證延續(xù)登記。

 

　　爭(zhēng)議焦點(diǎn)

 

　　B縣國(guó)土資源局以A石料廠存在越界開(kāi)采行為為由，對(duì)其采取權(quán)延續(xù)申請(qǐng)不予受理的行為是否違法。

 

　　裁判結(jié)果

 

　　一審法院經(jīng)審理認(rèn)為：A石料廠合法取得了采礦權(quán)，也獲得了B縣國(guó)土資源局頒發(fā)的《采礦許可證》，雖然A石料廠存在越界開(kāi)采行為，但行政許可與行政處罰是兩個(gè)法律關(guān)系，A石料廠依法取得的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)，若其有違法行為，執(zhí)法者也有權(quán)對(duì)其處罰。即使其沒(méi)有履行處罰決定，也不能成為B縣國(guó)土資源局不予許可的正當(dāng)理由。故，一審法院判決：一、被告B縣國(guó)土資源局拒絕受理A石料廠采礦許可申請(qǐng)的行為違法；二、被告B縣國(guó)土資源局在本判決生效后三十日內(nèi)給A石料廠辦理《采礦許可證》相關(guān)手續(xù)。B縣國(guó)土資源局不服一審判決提起上訴。

 

　　二審法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《行政許可法》第三十二條的規(guī)定，對(duì)于行政許可申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)在決定是否受理時(shí)應(yīng)當(dāng)審查的是該申請(qǐng)事項(xiàng)是否本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍、申請(qǐng)材料是否齊全、是否符合法定形式。B縣國(guó)土資源局作出的復(fù)函決定對(duì)A石料廠的延續(xù)登記申請(qǐng)不予受理，但理由是A石料廠存在違法行為，適用法律顯然錯(cuò)誤。A石料廠的延續(xù)登記申請(qǐng)屬于B縣國(guó)土資源局的職權(quán)范圍，B縣國(guó)土資源局在收到A石料廠的申請(qǐng)后并未告知A石料廠補(bǔ)正材料，根據(jù)《行政許可法》第五十條第二款的規(guī)定，視為B縣國(guó)土資源局已受理A石料廠的延續(xù)登記申請(qǐng)。A石料廠第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求是要求“判令被告限期履行給原告辦理采礦許可證延期的行政職能”，在已經(jīng)視為準(zhǔn)予延續(xù)的情況下，再判決行政機(jī)關(guān)辦理采礦許可延續(xù)登記已無(wú)意義。故，二審法院判決如下：一、撤銷(xiāo)一審法院判決；二、撤銷(xiāo)B縣國(guó)土資源局向A石料廠作出的《關(guān)于A石料廠<關(guān)于再次申請(qǐng)加快辦理采礦許可證延期的請(qǐng)示報(bào)告>的復(fù)函》；三、確認(rèn)B縣國(guó)土資源局針對(duì)A石料廠提出的采礦許可延續(xù)申請(qǐng)不履行法定職責(zé)違法。

 

　　法律評(píng)析

 

　　（一）行政機(jī)關(guān)以采礦權(quán)人越界開(kāi)采為由，逾期對(duì)其申請(qǐng)作出不予受理決定是否違法？

 

　　1、行政機(jī)關(guān)能否以采礦權(quán)人存在越界開(kāi)采行為為由，對(duì)采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)不予受理《行政許可法》第三十二條中規(guī)定，申請(qǐng)事項(xiàng)屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理行政許可申請(qǐng)。可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)是否受理行政許可申請(qǐng)，僅在程序上對(duì)于許可申請(qǐng)作形式審查即可。本案中，A石料廠是否存在違法行為并不屬于行政機(jī)關(guān)作出不予受理決定的法律依據(jù)。至于采礦權(quán)人存在越界開(kāi)采行為，行政機(jī)關(guān)能否為其辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)，則屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查以及是否準(zhǔn)予行政許可的職權(quán)范圍。本案中B縣國(guó)土資源局顯然未能正確區(qū)分不予受理與不予行政許可的區(qū)別。其用作為程序性的不予受理決定代替了實(shí)質(zhì)性否定申請(qǐng)人的不予行政許可決定，顯然是對(duì)不予受理決定的誤用和錯(cuò)用。

 

　　2、礦產(chǎn)資源管理部門(mén)收到采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)后逾期未作出決定的，應(yīng)視為準(zhǔn)予延續(xù)《行政許可法》第五十條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)。”本款是對(duì)于行政許可默示批準(zhǔn)的規(guī)定，默示批準(zhǔn)制度建立的目的是督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行審查職責(zé)并及時(shí)作出是否批準(zhǔn)決定，避免因行政機(jī)關(guān)怠于履行批準(zhǔn)職責(zé)，導(dǎo)致被許可人的民事權(quán)利義務(wù)處于不確定的狀態(tài)而產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)損失。

 

　　本案中，B縣國(guó)土資源局在A石料廠的采礦許可證有效期屆滿前未作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定，應(yīng)視為對(duì)A石料廠的采礦許可準(zhǔn)予延續(xù)。二審法院對(duì)于采礦許可證已經(jīng)視為準(zhǔn)予延續(xù)的認(rèn)定符合法律的規(guī)定。

 

　　（二）行政機(jī)關(guān)能否以采礦權(quán)人存在越界開(kāi)采行為為由，對(duì)采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)不予許可《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采登記管理的通知》（自然資規(guī)〔2023〕4號(hào)，下稱(chēng)“4號(hào)文”）明確規(guī)定了申請(qǐng)采礦權(quán)延續(xù)需要提交的材料，主要包括采礦權(quán)申請(qǐng)登記書(shū)、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案文件、采礦許可證正副本、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案公告結(jié)果、礦業(yè)權(quán)出讓收益（價(jià)款）繳納或有償處置證明材料以及自然資源主管部門(mén)意見(jiàn)。然而，在礦產(chǎn)資源管理實(shí)踐中，不少地方主管部門(mén)在辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)時(shí)違法增設(shè)條件，給礦業(yè)權(quán)人辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)造成阻礙。如本案中主管部門(mén)因礦業(yè)權(quán)人存在越界開(kāi)采的違法行為，就不為其辦理采礦權(quán)延續(xù)，這顯然是在法律規(guī)定的辦理采礦權(quán)延續(xù)的要件之外，違法增設(shè)許可條件。

 

　　《行政許可法》第十六條第四款明確規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。主管部門(mén)因采礦權(quán)人存在越界開(kāi)采行為對(duì)采礦權(quán)不予延續(xù)，實(shí)際上為采礦權(quán)人申請(qǐng)采礦權(quán)延續(xù)登記增設(shè)了消極條件，違法地增加了采礦權(quán)人的不作為義務(wù)，為采礦權(quán)延續(xù)設(shè)置了法定申請(qǐng)條件以外的障礙。因采礦權(quán)人存在違法行為，就干脆一刀切地剝奪了其合法取得采礦權(quán)證，不僅給采礦權(quán)人造成巨大損失，也體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法惰性。此外，如果行政許可條件的設(shè)定可以直接由許可的實(shí)施機(jī)關(guān)決定，將使行政許可陷入“執(zhí)法者造法”的境地，礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利將難以保障。筆者認(rèn)同一審法院的觀點(diǎn)，行政許可與行政處罰是兩個(gè)不同的法律關(guān)系，采礦權(quán)人依法取得權(quán)利應(yīng)當(dāng)予以保障，對(duì)其存在的違法行為，執(zhí)法者也有權(quán)對(duì)其處罰，但二者不可混為一談。

 

　　（三）在行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)的情況下，法院如何判決才能充分保障權(quán)利人的合法權(quán)益《行政訴訟法》第七十二條規(guī)定，人民法院經(jīng)過(guò)審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。本案中二審法院確認(rèn)B縣國(guó)土資源局針對(duì)A石料廠提出的采礦許可延續(xù)申請(qǐng)不履行法定職責(zé)違法，但卻未判決B縣國(guó)土資源局在一定期限內(nèi)履行，不符合七十二條的規(guī)定。此外，筆者認(rèn)為，二審法院認(rèn)定“在（采礦權(quán)）已經(jīng)視為準(zhǔn)予延續(xù)的情況下，再判決行政機(jī)關(guān)辦理采礦許可延續(xù)登記已無(wú)意義”，存在理論與實(shí)務(wù)無(wú)法銜接的問(wèn)題。我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行許可登記制度，開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法取得采礦權(quán)并辦理登記。采礦許可證作為采礦權(quán)取得的權(quán)證證明，如行政機(jī)關(guān)不為A石料廠頒發(fā)新的采礦許可證，會(huì)對(duì)其礦產(chǎn)資源的正常開(kāi)采和經(jīng)營(yíng)造成極大阻力。

 

　　綜上，雖然從法學(xué)理論層面，A石料廠采礦許可證視為準(zhǔn)予延續(xù)，但依據(jù)《行政訴訟法》第七十二條的規(guī)定，同時(shí)為充分保障A石料廠合法權(quán)益，法院應(yīng)判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)依法為采礦權(quán)人頒發(fā)新的采礦許可證。

 

　　實(shí)務(wù)建議

 

　　礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)企業(yè)的核心資產(chǎn)，采礦權(quán)能否延續(xù)事關(guān)礦業(yè)企業(yè)生死存亡。而礦產(chǎn)資源主管部門(mén)對(duì)于采礦權(quán)延續(xù)登記的審查包含剩余保有資源儲(chǔ)量、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案、礦業(yè)權(quán)有償處置等諸多礦產(chǎn)資源管理專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)。同時(shí)，主管部門(mén)常常基于地方政策等多重因素的考量，變相增設(shè)采礦權(quán)延續(xù)條件。因而采礦權(quán)人在辦理采礦權(quán)延續(xù)時(shí)常常面臨諸多阻礙。對(duì)礦業(yè)企業(yè)而言，為順利辦理采礦權(quán)延續(xù)，礦業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的期限以及要件充分準(zhǔn)備辦理采礦權(quán)的材料。如辦理采礦權(quán)遇到阻礙，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，促使主管部門(mén)依法審批采礦權(quán)延續(xù)申請(qǐng)。對(duì)礦產(chǎn)資源主管部門(mén)而言，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)照法律法規(guī)規(guī)定的要件，在法定期限內(nèi)作出是否受理的決定。對(duì)于符合受理?xiàng)l件的申請(qǐng)，依照法律規(guī)定對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)進(jìn)行審查，依法作出是否準(zhǔn)予行政許可的決定。