砂價提升，政府收入增長76%，鄱陽湖年控總采量僅為5460萬噸—江西采砂條例成果顯著

  《江西省河道采砂管理條例》（以下簡稱《條例》）1月1日起正式實施，截至目前，已取得不小的成就。有分析人士認為，《條例》結合江西省實際，圍繞采砂規劃、采砂許可、監督管理、法律責任等方面作了規范，部門職責更清，管理環節更細，監管措施更實，震懾力度更大，具有較強的針對性和可操作性，將為遏制河道亂挖濫采現象提供有力保障，具有里程碑式意義。

 江西省江河縱橫，有我國最大的淡水湖鄱陽湖，還有贛江、撫河、信江、饒河和修水等五大水系，其中流域面積10平方公里及以上河流有3771條，砂石資源豐富，河道采砂管理任務繁重。2006年8月，江西省政府頒布了《江西省河道采砂管理辦法》（省政府令第150號）對全省河道采砂活動進行規范，對合理、有序地開采河道砂石資源，保護生態環境發揮了積極作用。在已有《辦法》的情況下，為什么要出臺《條例》？

 江西省水利廳副廳長吳義泉對此介紹道，隨著江西經濟社會的發展，建筑砂石需求日趨旺盛，河道采砂管理難度大、問題多。一是一些河道偷采盜采和亂挖濫采現象十分突出，多年超量開采砂石后，導致河道生態環境與河道安全不堪重負，河床下切，部分河段砂石資源已近枯竭。二是一些河道開采砂石后的棄料隨意堆放，破壞生態環境，影響河道行洪和通航安全。三是涉砂矛盾突出，各類安全和社會穩定隱患凸顯。在高利潤和低違法成本的雙向驅動下，不法分子敢于以身試法，非法采砂屢打不絕，暴力抗法時有發生。從江西的實踐來看，《辦法》規定的行政處罰力度與違法成本極不相稱，遠遠起不到震懾作用。今年9月22日，江西省十二屆人大常委會第二十八次會議審議通過《條例》，就是為了解決《辦法》效力不足、執行力有限的問題。

 《條例》以問題為導向，緊扣規范采砂行為，以保護生態環境為主旨，設置了總則、采砂規劃、采砂許可、監督管理、法律責任、附則等六章，既體現權責一致要求，強化政府在河道采砂管理中的職責，又結合改革與實踐創新探索，設置了嚴格控制采砂船舶（機具）數量和年度河道砂石開采總量條款，并允許縣級以上人民政府可以決定對本行政區域內的河道砂石資源實行統一經營管理。

 《條例》的主要內容大體上可歸納為：“一條主線”、“六項基本制度”。“一條主線”：即以科學規劃、總量控制，有序開采、保護生態，嚴格監管、確保安全為基本原則，并以此為主線展開制度設計。“六項基本制度”：一是河道采砂管理實行人民政府行政首長負責制，二是河道采砂實行總量控制制度，三是河道采砂實行統一規劃制度，四是河道采砂實行分級許可制度，五是實行采砂船舶(機具)集中停放制度，六是實行河道砂石采運管理單制度。

 河道采砂管理的問題，本質上就是資源的保護及科學、可持續開采問題。《條例》出臺體現了對采砂行為的嚴格管理，實際上制定的是嚴格采砂管理條例，以遏制非法采砂行為。

 看點一：采砂船舶總量控制制度

 采砂船舶總量控制制度，是江西總結多年的實踐經驗而建立的。其背景是，2000年，長江實施全面禁采，大量浙江、安徽籍采砂船涌入鄱陽湖和贛江，鄱陽湖、贛江等內河采砂規模迅速擴大，最多時達200余條，經常滯留于鄱陽湖的大型采砂船只約有130條，采砂能力嚴重過剩，偷采濫采時有發生，給江西省采砂管理帶來嚴峻考驗。

 以南昌為例，贛江南昌段采砂船從本世紀初的二三十艘到最多時595艘，而實際上只需40余艘便能滿足本地市場的需求。大量采砂船的涌入，讓江河不堪重負。據初步統計，2012年南昌市河道采砂綜合整治之前，眾多非法采砂船只瘋狂掠奪式偷采，每年河砂偷采量達3000萬至4000萬立方米，直接影響江河堤防和跨河建筑物、水系航道、漁業生態等安全。贛江南昌段每年發生五六十起涉砂刑事案件，嚴重影響社會穩定。

 為有效控制采砂船舶數量，從源頭上遏制非法采砂行為，2008年以來，江西省開始實行采砂船舶（機具）總量控制，并對過剩的采砂船舶實行切割補助，堵疏結合化解采砂管理難題。從操作層面上，在尊重船舶所有權人意愿的前提下，對以下兩類過剩船舶進行切割淘汰，分別給予不同的補助標準：一是具有采砂能力但是船舶所有權證書、船舶檢驗證書、船舶國籍證書“三證”不全或沒有“三證”的采砂船舶；二是“三證”齊全的采砂船舶。

 采砂船價格昂貴，利益牽涉廣泛，有的是全村人集資打造，如不在政府引導下切割消化，非法采砂者還會瘋狂偷采。通過政府組織的、予以適當獎補的采砂船切割方式，是非法采砂船最好的出路，是船主減少損失、實現轉產的機遇，也彰顯了政府的人性化管理。

 據統計，江西全省共完成采砂船切割848條，各地財政投入切割資金共約6.3億元，省本級補助各地財政資金2億元。該制度實施以來，有效控制和減少了江西水域的采砂船數，提高了監管效能，遏制了非法采砂頻發勢頭，推動全省采砂行為由亂到治，并逐步走向規范。鄱陽湖水域采砂船數量從此前130余艘減至目前的50余艘，贛江南昌段從原先400余艘減至目前的30余艘。

 為固化治理成果，《條例》規定，實行采砂船舶（機具）總量控制制度，逐年減少采砂船舶（機具）的數量。

 有法律專家認為，僅僅從處罰非法采砂這一行為來實現河道采砂的治理，保障河道生態安全，必然是治標不治本，尤其是在監管力量有限的情形下，更無法有效實現法律指引、評價的功能過去《辦法》中有“數量控制”的規定，但并非“總量控制”，且基本局限于某一特定采區的采砂船舶（機具）的數量控制，實際操作效果不佳。而對采砂船舶（機具）“總量控制”，才是從源頭防治的治本之策。

 看點二：打破傳統的招標拍賣方式獲取河道砂石開采權模式

 長期以來，河道砂石開采權主要采取招標拍賣的方式出讓。但部分采區競爭者抱著超量開采、壟斷開采權等心理，哄抬價格，惡性競爭，致使出讓成交價格虛高，甚至拍出了天價。如江西余江縣，年控采砂量為5萬噸的洞門底采區，其五年采砂權拍賣成交價為6500萬元，而起拍價為560萬元，換算成砂石拍賣單價為每噸260元。惡性競爭嚴重違背了公平、合理的初衷，也給采砂監管帶來巨大壓力。

 2009年起，九江市首開全省河道采砂統一管理先河，成立砂管局，組建國有贛鄱砂石公司，向省水利廳直接申請辦理鄱陽湖區采砂許可，通過公開邀約、承諾等方式，選定采砂船船主作為河砂開采承攬人到采區進行生產，并堅持“定點、定時、定量、定船、定功率”的“五定”要求生產作業。

 2011年，南昌市開始砂石統一開采的探索，成立采砂辦，組建國有企業南昌贛昌砂石有限公司，實行贛江下游政府統一管理的國有公司采砂管理模式。公司在政府的嚴格監管下實施規范化開采經營，既保障砂石供應、幫助砂民轉產轉業，又推動砂石深加工產業化和主導化，在砂石行業發揮了龍頭引領作用。

 2014年以來，江西河道砂石開采國有企業統一經營模式進一步推進，九江市由鄱陽湖統一開采向九江長江延伸，南昌市由贛江下游統一開采向撫河、撫河故道、錦江、潦河延伸。這些探索都取得了良好的生態效益和經濟效益，河床加速修復，跨江河重要建筑以及堤防安全得到保障。同時，砂石科學化經營模式正在形成，砂石開發利用效益逐年提高，實現了從粗放式經營到集約式經營的轉變。

 為固化政府對河道砂石統一開采的管理模式，《條例》對此作出相關規定。

 專家認為，“統一開采制度”是“采砂統一管理”的創新。2009年之前，通過傳統的“招標拍賣的許可方式”出讓開采權，實為以犧牲砂石資源和環境為代價，換取了一時的政府財政高收入，無法避免采砂業主之間的惡性競爭和有效監管。受讓人在以高價獲得出讓權的情況下，為能收回成本，獲得利潤，甚至是高額利潤，只能是超時、超范圍、超量、超船數、超功率開采。而2009年以來實行的“統一開采”制度，有效扭轉了這種局面，實現了生態保護和經濟開發的雙贏。實踐證明，實行國有企業統一開采制度是必要的、適當的，也具有一定合理性。

 看點三：嚴格控制、逐步減少年度河道砂石開采總量

 為保障河道砂石資源開發利用科學合理，2005年起至今，江西省對重要河段均進行了采砂規劃編制工作。2006年出臺第一部采砂規劃——《鄱陽湖采砂應急規劃》，2009年編制完成鄱陽湖及五河干流第一輪5年采砂規劃，2014年9月編制完成《贛江、撫河、饒河中下游干流河道及鄱陽湖采砂規劃修編》（2014-2018）。2015年9月編制出臺《信江中下游、修（潦）河下游干流河道采砂規劃修編》（2015-2019），標志新一輪鄱陽湖及五河干流河道采砂5年規劃編制工作正式完成。

 為促進砂石資源可持續利用，近年來，江西省按照河道采砂規劃，通過減少作業采區、減少作業時間，減少作業船數，嚴格采砂船準入、嚴格現場監管、嚴格控制年度采砂總量的“三減三嚴”管理措施，有效控制鄱陽湖砂石開采總量，實現砂石資源可持續利用和環境保護的有機統一。鄱陽湖2014—2018年規劃年控總采量在上一輪2009—2013年規劃基礎上減少了20.64%，僅為5460萬噸。近兩年的許可開采砂石量也遠低于規劃年控總采量，僅為規劃開采量的60%左右。湖區采砂量的減少，也間接使得進出湖區的運砂船數不斷減少，維護了采運砂的良好秩序。

 基于取得的實際效果，《條例》明確了嚴格控制、逐步減少年度河道砂石開采總量這一條款。應該說，這是河道采砂管理的突破。

 看點四： 縣級以上人民政府可以決定對本行政區域內的河道砂石資源實行統一經營管理，具體辦法由設區的市人民政府規定

 砂石統一經營管理制度在江西省有著多年的探索。從2009年開始，江西九江就進行了這方面的探索。為切實保護鄱陽湖生態和節約有效利用砂資源，九江市政府成立河道采砂管理領導小組，下設辦公室。2011年成立市砂管局，與采砂辦合署辦公行使統一管理權。針對過去鄱陽湖采砂多頭管理和“有責即推，有利則爭”的現象，九江市推出鄱陽湖采砂統一組織領導、統一開采經營、統一規費征收、統一綜合執法、統一利益分配的“五統一”管理模式，制訂和出臺了《鄱陽湖采砂統一管理實施方案》《鄱陽湖九江水域采運砂流動檢查與可采區現場監管辦法（暫行）》等文件，同時，組建了永修等5個可采區監管指揮所。

 由于統一管理經營帶來成本的大幅下降，以及砂價的提升，政府財政收入同比增長76%，而采砂量僅為近3年平均數量的17%。同時，有效遏制了“湖霸”“砂霸”等不法行為，維護了鄱陽湖區的安全穩定。更重要的是，九江市對鄱陽湖采砂實行統一管理，形成了“江湖聯動”、“水陸聯動”、“部門聯動”、“市縣聯動”的工作新格局，實現了鄱陽湖采砂從“粗放開采”向“集約開采”的轉型，較好地解決了鄱陽湖砂資源有效利用與生態環境保護的矛盾，探索出一條實現鄱陽湖砂資源效益最大化的新路子，被長江水利委員會砂管局稱為在全國“開了先河”。

 此后，余干縣對信江采砂實行了政府統管，有效避免了河道采砂惡性競爭，以及無序、超量開采，贏得了公共安全、生態環境、社會穩定的綜合效益，也為河道非法采砂治理探索出一條新路。今年3月鷹潭市也在全市范圍內啟動河道采砂政府統管模式。

 基于多年的實踐探索，以及顯著成效，《條例》明確，縣級以上人民政府可以決定對本行政區域內的河道砂石資源實行統一經營管理，具體辦法由設區的市人民政府規定。

 看點五：進一步明確了非法采砂嚴重情形的法律責任

 原《辦法》規定，“未經水行政主管部門許可在河道內采砂，情節嚴重、危害堤防安全的，由縣級以上人民政府水行政主管部門沒收其采砂船舶、機具等工具。”但由于對“情節嚴重、危害堤防安全的”規定不盡明確，不少市縣水行政主管部門在執行中以“危害堤防安全”作為沒收非法采砂船舶、機具等工具的必備條件之一。

 從水行政執法實踐上看，造成危害堤防安全的后果，往往不是一二次非法采砂行為直接造成，有量的累積過程，“情節嚴重、危害堤防安全的”情形難以立即顯現；且即使造成嚴重后果，也基本達到了以危害公共安全追究刑事責任的程度。這種模糊規定造成該法律責任在執法實踐中形同虛設，起不到相應的震懾作用，對嚴重威脅到江豚、魚類、候鳥等動物的生存繁衍，給水生態、水環境帶來毀滅性危害的湖區鉆桿式采砂船的非法采砂行為，有關市縣政府以及水行政主管部門針只能陷入“抓了放、放行后繼續違法”的怪圈，無法有效阻止其后續違法行為和示范跟風效應。

 基于此，《條例》明確，“未經許可開采的砂石價值或者破壞的砂石資源價值在三萬元以上，或者兩次以上未經許可河道采砂的，沒收違法所得和非法財物，沒收采砂船舶(機具)，并處十萬元以上三十萬元以下罰款。”“違反本條例規定，在禁采區、禁采期內采砂的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，查封、扣押采砂船舶(機具)，沒收違法所得和非法財物，沒收采砂船舶(機具)，并處十萬元以上三十萬元以下罰款。”

 《條例》對“情節嚴重”做了明確規定，懲罰規定層次分明，便于操作。

 《條例》出臺對河道采砂管理有著怎樣的意義

 有分析人士指出，《條例》的頒布實施，必將進一步提升江西省河道砂石資源科學管理水平，為推動和促進生態文明建設提供更加有力的法治保障。

 第一，《條例》的制定與出臺有效解決原《江西省河道采砂管理辦法》效力不足、執行力有限的問題。新《立法法》第八十二條規定：“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范”。受采砂管理國家立法不完善、政府規章立法權有限等因素限制，實踐中行之有效的采砂船舶總量控制制度、采運單管理制度、集中停靠制度等將面臨設定依據效力不足問題而造成違法，而廢止這些制度則全省河道采砂監管面臨著一放即亂的境地。《條例》的制定頒布，將有效解決這一問題。

 第二，《條例》作為地方性法規根據實際情況給予了更多的管理授權，為解決采砂管理中的突出問題提供了法律依據。《條例》對河道采砂管理的制度和法律責任設定根據本地方的具體情況和實際需要作出了明確的規定，提供了十分重要的法律武器。這既是管理效力的提升，也是管理要求的提高，同時還加大了管理者的責任。

 第三，《條例》的頒布與實施將不斷開拓江西省采砂管理新局面，為有效規范采砂管理，處理好砂石資源開發與生態環境安全、防洪安全、通航安全、工程安全的關系，實現砂石資源的科學可持續利用，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。