生態紅線劃定中的礦業權處置應由被動應對向提前對接、主動服務轉變

生態保護紅線的實質是生態環境安全的底線，目的是建立最為嚴格的生態保護制度，對生態功能保障、環境質量安全和自然資源利用等方面提出更高的監管要求，從而促進人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一。生態保護紅線具有系統完整性、強制約束性、協同增效性、動態平衡性、操作可達性等特征。系統完整性是指生態保護紅線的劃定、遵守與監管需要在國家層面統籌考慮，有序實施；強制約束性要求生態保護紅線一旦劃定，必須制定嚴格的管理措施與環境準入制度，增強約束力；協同增效性要求紅線劃定與重大區劃規劃相協調，與經濟社會發展需求和當前監管能力相適應，與生態保護現狀以及管理制度有機結合，增強保護效果；動態平衡性是指在保證空間數量不減少、保護性質不改變、生態功能不退化、管理要求不降低的情況下可以對生態保護紅線進行適當調整，從而更好地使生態保護與經濟社會發展形勢相統一；操作可達性要求設定的紅線目標具備可實現性，配套的管理制度和政策具有可操作性。具體來說，生態保護紅線可劃分為生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線。

根據2017年2月7日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，到2020年年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態保護紅線制度。生態紅線的劃定將對我國礦產資源勘查開發及管理格局產生巨大而深遠的影響。2017年7月，國土資源部印發《自然保護區內礦業權清理工作方案》，決定開展各類保護區內礦業權清理工作，到2017年12月底，完成各類保護區禁止礦產資源勘查開采范圍的礦 業權調查摸底和分類梳理，在清理工作總結的基礎上，研究出臺保護區內礦業權分類處置工作方案。根據我國生態紅線劃定乃至勘界定標的時間表，如何根據《生態保護紅線劃定技術指南》提出的“合理性、協調性、可行性”原則，加強礦產資源規劃與生態紅線劃定的銜接，適應經濟社會發展需求和當前監管能力，預留適當的發展空間和環境容量空間，確保生態紅線“劃得實、管得住”,是當務之急。

生態紅線劃定是健全生態文明制度體系、推動綠色發展的有力保障，是我國經濟社會轉型發展的大勢所趨。生態紅線的劃定將對我國礦產資源勘查開發及管理格局產生巨大而深遠的影響。在生態紅線劃定過程中，各級國土資源管理部門一方面要遵從國家的戰略需要，積極配合生態紅線的劃定；另一方面要扭轉坐等劃定、被動應對的局面，提前對接、主動服務，為生態紅線“劃得實、管得住”作出應有的貢獻。

早在2013年9月，環境保護部即已開展生態紅線劃定試點工作，著重對位于內蒙古、江西、廣西、湖北境內的國家重要生態功能區、生態環境敏感區、脆弱區等區域劃出了生態紅線，初步完成了試點省域生態紅線劃定方案。

據不完全統計，截至2017年初，已有貴州、四川、陜西等13個省、市、自治區劃定或初步劃定生態紅線保護范圍，并出臺相應管理措施。從面積上看，各省份劃定的生態紅線保護區域面積多在國土面積的三成以上。其中，北京市初步劃定生態紅線區約12000平方公里，占市域面積的73%；江西劃定5.52萬平方公里，占省域面積的33.09%；湖北劃定6.22萬平方公里，占省域面積的33.4%；貴州劃定5.62萬平方公里，占省域面積的31.92%；四川劃定19.7萬平方公里，占省域面積的40.6%。

當前礦產資源勘查開發管理的相應部署

礦產資源是一種特殊的自然資源,為人類的文明進步提供了重要的物質基礎和能源供應。隨著我國經濟的快速發展以及社會的不斷進步，我國對礦產資源的需求量也越來越大，在今后以及未來的一段時間之內，其在我國國民經濟的地位和所發揮的作用將越來越突出。但是很長時間一段以來，我國對礦產資源的勘查和開發利用發面存在著許多誤區，長期粗放型的經濟模式使得我國在礦產資源的勘查開發方面存在著資源利用率低下、不合理開發以及礦業經濟結構不合理以及過度開發導致當地環境退化等問題。

為響應生態文明建設的戰略部署，在協調生態環境保護與礦產資源勘查開發的關系方面，早在2011年發布的找礦突破戰略行動綱要(2011～2020年)中就強調，要嚴格執行國家生態環境保護規定，礦產資源勘查活動涉及自然保護區、重點國有林區和西部省(區、市)直管國有林區的，禁止社會資金進行商業性勘查。

2015年5月19日，環境保護部、國家發改委、財政部、國土資源部等十部門聯合發布了《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》，明確對自然保護區內已設置的商業探礦權、采礦權和取水權，要限期退出；對自然保護區設立之前已存在的，以及自然保護區設立之后各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權，要分類提出差別化的補償和退出方案。

2016年11月公布的《全國礦產資源規劃（2016～2020年）》提出，全面落實主體功能區規劃和生態保護要求，在自然保護區內嚴禁開展不符合功能定位的開發活動。在國家地質公園等地區，依法嚴格準入管理。全面清理各類保護地內已有礦產資源勘查開發項目，由各地區別情況，分類處理，研究制定退出補償方案，在維護礦業權人合法權益的前提下，依法有序退出，及時治理恢復礦區環境，復墾損毀土地；確需保留的極少數國家戰略性礦產開發項目，按程序批準后，實行清單式管理，明確資源環境保護要求和措施，嚴格監管。

在公益性地質調查項目方面，2017年6月，中國地質調查局明確，在2018年地質調查項目部署中，涉及自然生態保護區的區調、礦調、能源與水工環調查等工作，全面退出自然生態保護區，已有項目或內容做好結題工作。

目前，一些資源環境大省在劃定生態紅線的同時，已開始停止生態紅線內特別是自然保護區的新立礦業權審批項目，并已著手逐步實施生態紅線內的礦業權退出。2016年5月，河南省出臺《關于全面深化礦產資源管理改革的若干意見》，首次提出在礦產資源規劃中劃定礦山開采生態紅線，對“三區兩線”(重要自然保護區、景觀區、居民集中生活區的周邊和重要交通干線、河流湖泊直觀可視范圍)及特定生態保護區域內的露天礦山實施關閉；2016年5月，廣西壯族自治區國土資源廳部署開展自然保護區和礦區生態環境整治專項行動，要求加強涉及自然保護區的礦業權管理，依法退出國家級、省級、市縣級設立的78個自然保護區內礦權。

生態紅線內礦權處置待繪“路線圖”

引進當地首個生產全流程VR（虛擬現實）智能管控平臺；礦石不落地、廢石不出井、尾礦返回采空區充填，綜合回采率達到90%；水資源、機械熱能循環利用；井下、礦場、生活區WIFI全覆蓋；總經理辦公室旁邊就是院士工作站；公園式礦區按照國家AAA工業旅游示范點標準建設。在湖北調研時看到的綠色智慧礦山建設場景，更高的生態環保和資源綜合利用要求正在倒逼企業轉型發展。該礦設計生產年限25年，目前剛剛投產不到一年，但由于位于水源地保護區范圍內，前景蒙上了些許不確定性。

從2017年6月召開的2017探礦者年會上了解到，礦業權設立后探采區域卻被劃入生態紅線，全國范圍內處于如此尷尬境地的礦山不少。有的是探礦權轉采受阻，還有的在產礦山面臨著采礦權證無法延續的困境。這不僅是關系礦企生死存亡的大事，對于國土資源管理部門來說，處置起來也非常棘手。

首先是生態紅線內的礦權底數不清。目前，國家、省、市三級都在劃自然保護區，但有的保護區四至未定，有的劃定范圍還在調整，對摸清保護區內礦權底數、統一管理、分類處置造成了困難。二是生態紅線劃定前的規劃協調不夠充分，沒有落實《生態保護紅線劃定技術指南》“預留適當的發展空間和環境容量空間”的要求，導致紅線劃定后，問題矛盾集中爆發。三是退出補償機制不健全，對“錢從哪里來、人往哪里去、程序怎么走、資源怎么辦”都沒有系統的制度安排。四是礦產勘查開發空間大幅收縮。據不完全統計，截至2017年初，至少有貴州、四川、陜西等13個省區市劃定或初步劃定了生態紅線保護范圍，多數劃定面積占到省域總面積的30%以上，再加上水、耕地紅線劃定區域，除去城市建成區面積，礦產資源勘探開發空間大幅收縮，在市場需求的驅動下，一些地方偷采盜采違法行為反彈。五是資源接續困難引發產業鏈連鎖反應。因上游礦山勘查開采受限，下游的選礦、冶金、化工企業的生產、就業、稅收相應受到較大影響。

由于賦存的特殊性和位置的不可移動性，礦產資源勘探開發勢必與水、耕地、生態紅線保護區域有大面積的重疊。而生態紅線一旦劃定，就具有不可逾越的剛性。因此，在劃定生態紅線過程中，如何貫徹合理性、協調性、可行性原則，協調各項規劃、不同資源、各方權益之間的關系，關系到生態紅線能否劃得實、管得住，也事關資源合理開發利用和社會經濟可持續發展。

根據環保部2015年發布的《生態保護紅線劃定技術指南》，在數據預處理中，要對包括礦產開發在內的大型建設用地和集中連片農田進行人工用地剔除，實事求是地為紅線內現存的礦產開發留出了技術空間。這說明，完全可以從規劃協調和有序退出兩個角度，對生態紅線內的礦業權處置作出更為科學的安排：在紅線劃定前，就礦產資源規劃進行充分銜接；在生態紅線劃定后，在保護現有礦業權人合法權益的前提下，制定礦業權有序退出的實施規范；同時，配合礦業權退出機制，建立國家收儲制度，確保國家對資源安全的保障能力。

“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》確定的“2017年年底前，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省（直轄市）劃定生態保護紅線；2018年年底前，其他省（自治區、直轄市）劃定生態保護紅線；2020年年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定，勘界定標”時間表，制定生態紅線內礦業權處置“路線圖”已刻不容緩。

原因分析

導致以上問題的原因，既有客觀方面的，也有主觀方面的。

從客觀方面看，對生態紅線內的礦業權實施有序退出，是生態文明建設的客觀需要，是經濟轉型發展的必要成本，是必須遵循的基本原則。目前紅線內礦業權退出難，主要是因為缺乏系統的頂層設計和退出機制。

從主觀方面看，導致現有礦業權大量被劃入紅線的重要的原因，是此前對紅線劃定中的工作協調和規劃銜接認識不足、重視不夠。由于生態紅線的劃定范圍包括“重點生態功能區、生態敏感區/脆弱區、禁止開發區（包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等類型）、其他（未列入上述范圍、但具有重要生態功能或生態環境敏感、脆弱的區域，包括生態公益林、重要濕地和草原、極小種群生境等）”，劃定主體來自不同部門，劃定時間也有先有后，且一些保護區邊界模糊，所以在當初規劃銜接時，難免會出現重視程度不夠、協調不充分的情況。而隨著生態環保要求的剛性越來越強，一些地方才發現由于當初紅線劃定時沒有事先做好充分的銜接，導致沒有預留適當的發展空間和環境容量空間，超出了當前的監管能力，束縛住了適度發展的手腳。

事實上，在《生態保護紅線劃定技術指南》明確的“強制性、合理性、協調性、可行性、動態性”的五個原則中，“合理性、協調性、可行性”這三個原則早已明確，應該“結合地方實際與管理可行性，合理確定國家生態保護紅線方案；與主體功能區規劃、生態功能區劃、土地利用總體規劃等區劃、規劃，以及已建各類生態保護地邊界相協調；與經濟社會發展需求和當前監管能力相適應，預留適當的發展空間和環境容量空間”。

同時，《生態保護紅線劃定技術指南》規定，在生態保護紅線劃定的數據預處理中，要進行人工用地剔除，根據土地利用現狀圖和規劃圖等資料，扣除聚合后圖斑內的大型建設用地和集中連片農田。其中，建設用地重點考慮城鎮、工業開發、礦產開發等類型。因此，在生態紅線劃定的頂層設計中，已為科學平衡生態環境保護與資源開發的關系預留了政策和技術空間。

相關建議

基于《生態紅線劃定技術指南》科學平衡生態保護與資源開發關系的原則，完全可以從前端規劃協調和后端有序退出兩個角度，對相關礦業權處置作出更為合理的制度安排。建議各級國土資源管理部門盡快扭轉在生態紅線劃定中被動應對的局面，積極參與、提前對接、主動服務，為生態紅線“劃得實、管得住”作出應有的貢獻。

具體著手開展以下幾方面工作：

（一）盡快對生態紅線內的礦業權情況進行摸底調查，監測評估生態紅線劃定對礦產資源勘查開發總體格局的影響，以及對戰略性礦產資源勘查開采的影響，根據評估結果，從國家層面，統籌安排資源勘查、開發、收儲，為《全國礦產資源規劃（2021～2025年）》和各省級礦產資源規劃調整提供必要的依據；

（二）吃透中央關于生態紅線劃定的文件精神，貫徹《生態保護紅線劃定技術指南》確定的合理性、協調性、可行性原則，根據礦產資源規劃和經濟社會發展總體要求，積極主動加強與環境保護等相關部門的規劃銜接，在嚴控生態環保標準、確保綠色開發的前提下，從前端的規劃銜接和后端的有序退出兩個角度去協調生態紅線劃定與在探在采礦業權之間的關系；

（三）從頂層設計的角度，對生態紅線內的礦業權分級分類退出作出系統的制度安排。協調發展改革、財政、環境保護、林業等各部門，對“錢從哪里來、人往哪里去、產業如何接續、剩余資源怎么辦、環境恢復治理誰來做”等問題提出系統的解決方案，劃出清晰的路線圖；根據不同礦種、勘查階段或礦權剩余年限等因素，規范礦業權退出的價值評估、補償資金籌措、具體退出程序；同時，加速建立國家資源戰略儲備制度，將生態紅線內退出的礦業權統一納入國家資源戰略儲備。