項目簡介

　　某污水處理廠BOT項目位于沿海某省份的石墨新材料產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。隨著該產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)石墨企業(yè)數(shù)量增多、規(guī)模擴大，污水排放量也日益增大。

　　為解決該區(qū)域企業(yè)排污問題，2014年12月，該地人民政府批復同意建設(shè)該污水處理廠項目，投資估算費用6381.13萬元，該項目采用BOT模式。

　　2015年1月，該石墨新材料產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污水處理廠建設(shè)工程BOT建設(shè)運營單位發(fā)布招標公告稱，項目將采用公開招標方式，招標內(nèi)容主要包括項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、維護、移交等。在招標公示規(guī)定的時間內(nèi)共有4家單位進行投標，經(jīng)評選，得分最高的某生物環(huán)保有限公司中標。

　　依據(jù) 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十四條的規(guī)定，該地人民政府被確定為項目的實施機構(gòu)，具體負責項目的招投標、特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議的簽署、履行。中標的社會資本方成立了項目公司。該地人民政府依據(jù)《中標通知書》《授權(quán)委托書》和項目公司簽訂《特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議》。協(xié)議約定的項目投資回報機制為“政府付費”。

　　投資回報機制探討

　　從《特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議》的合同設(shè)置條款來看，設(shè)定的項目回報機制是“政府付費”，即項目的全部收入（成本及收益），是通過政府財政預算安排，每年從財政預算資金中固定支付給項目公司用于日常經(jīng)營及正常利潤的費用。即本項目缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)，主要依靠“政府付費”回收投資成本。

　　筆者認為，判斷該項目是否適用“政府付費”模式，需要對該項目操作模式進行分析。

　　首先，該污水處理廠BOT項目不是非經(jīng)營性項目，不能主要依靠“政府付費”回收投資成本。從其招標內(nèi)容來看，包括了項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、維護、移交等，實際上是BOT的展開，應為:DBFOOT（設(shè)計—建設(shè)—融資—擁有—運營—移交）。

　　其次，本項目若采取政府付費，那么政府付費操作模式僅滿足在特許經(jīng)營協(xié)議中約定是不可行的。在本項目中，政府付費模式中的財政補貼資金要履行法定的程序，不能僅僅滿足于在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議中進行約定，否則，僅有政府承諾給予財政資金補貼，在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現(xiàn)環(huán)節(jié)存在巨大風險。所以，項目公司應要求該地政府依據(jù)規(guī)定履行相應的程序，而不能僅在合同中規(guī)定一個條款就認為萬事大吉。

　　最后，無論是采用“使用者付費+可行性缺口補助”模式亦或是采用“政府付費”模式，該污水處理廠BOT項目在項目識別環(huán)節(jié)都有重大缺失。

　　依據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南 （試行）的通知》（財金〔2014〕113號）的規(guī)定第七條、第八條和第九條的規(guī)定可以看出，該污水處理廠BOT項目尚未進行《可行性研究報告》《項目產(chǎn)出說明》《物有所值評價》《財政承受能力論證》《實施方案》文本的編寫和報批工作。雖然該項目已經(jīng)進行過公開招投標程序，但應彌補環(huán)節(jié)的缺失，補足缺少的關(guān)鍵材料，否則，該項目將成為假PPP項目。

　　筆者認為，該石墨新材料產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)的排污企業(yè)是具有一定的污水處理費用支付能力的，只是支付能力有賴于其經(jīng)營能力的持續(xù)性，但其經(jīng)營能否持續(xù)不可預測，致使污水處理費的收取具有風險性，導致收費不足以覆蓋投資成本，需政府補貼部分資金或資源。因此，本項目回報機制適用“使用者付費+可行性缺口補助”模式。